Le Mot de l’Ambassadeur – à propos de l’état d’urgence sanitaire en Hongrie

L’article 5.1 dispose que le président et le secrétaire général de la Cour constitutionnelle devront s’assurer du fonctionnement régulier de la Cour durant toute la période d’urgence sanitaire et prendre toutes les mesures appropriées en termes d’opérabilité, de gestion des affaires et de préparation des décisions.

L’article 5.2 dispose que sur décision du président, les séances plénières de la Cour et celles de ses différentes chambres pourront se tenir par communication électronique pendant la période d’urgence sanitaire.

L’article 5.3 dispose que pendant la période d’urgence sanitaire, le président pourra autoriser des dérogations aux règles de procédure de la Cour.

L’article 6.1 dispose que si la dissolution des organes de représentation d’une collectivité locale ou d’une minorité nationale venait à être prononcée, elle ne deviendrait effective que le jour suivant la fin de la période d’urgence sanitaire.

Les articles 6.2 et 6.3 disposent respectivement qu’aucune élection partielle ni aucun référendum local ou national ne pourront se tenir avant le jour suivant la fin de l’état d’urgence sanitaire. Si leur tenue avait dû avoir lieu pendant la période d’urgence sanitaire, elle devra être refixée dans les quinze jours suivant la fin de l’état d’urgence sanitaire.

L’article 7 dispose que la présente loi entre en vigueur le jour suivant sa promulgation.

L’article 8 dispose que la présente loi devra être révoquée par l’Assemblée nationale à la fin de la période d’urgence sanitaire.

L’article 9 dispose que la présente loi obéit aux règles applicables aux lois organiques.

L’article 10 introduit dans le Code pénal un titre intitulé « Entrave à la lutte contre les épidémies », contenant en substance les dispositions suivantes :

-     Toute personne convaincue de faire entrave aux mesures de confinement obligatoire édictées dans le cadre de la prévention de l’introduction ou de la propagation d’une affection infectieuse ou d’une épidémie (…)serapassible d’un emprisonnement pouvant aller jusqu’à trois ans, ou jusqu’à cinq ans si l’infraction est commise par un groupe, ou de deux à huit ans si l’infraction a causé mort d’homme.

-     Toute personne convaincue d’avoir préparé une telle entrave sera passible d’un emprisonnement pouvant aller jusqu’à un an.

-     Toute personne qui, en présence d’une situation de péril, déclare ou diffuse devant un large public tout fait inexact ou toute fausse interprétation d’un fait exact concernant le péril en question qui soit de nature à provoquer des perturbations ou des troubles dans un large groupe de personnes sera passible d’un emprisonnement pouvant aller jusqu’à trois ans.

-     Toute personne qui, pendant une période d’exception, déclare ou diffuse devant un large public tout fait inexact ou toute fausse interprétation d’un fait exact qui soit de nature à entraver ou empêcher l’exécution des mesures de protection sera passible d’un emprisonnement de un à cinq ans.

Que faut-il penser de ce texte ?

Les principaux reproches qui lui sont faits sont les suivants :

-     Il n’est pas limité dans le temps -  Il n’est pas limité dans sa portée

-     Il porte atteinte à la liberté d’opinion et fait peser des menaces sur la presse

-     Et, d’une manière générale, il contrevient aux règles de l’Etat de droit communément admises dans les démocraties européennes

Aucun de ces reproches n’est fondé.

« Il n’est pas limité dans le temps »

Essayons de ne pas jouer sur les mots. La limitation dans le temps est claire : c’est celle de la fin de la pandémie. Cette durée n’est pas « illimitée ». Il existe une organisation internationale universellement reconnue pour en juger : c’est l’Organisation mondiale de la Santé, l’OMS. Tout comme celle-ci a déclaré officiellement, le 11 mars dernier, l’état de pandémie mondiale lié au Covid-19, il y aura un jour où elle déclarera, tout aussi officiellement, que l’état de pandémie mondiale a pris fin. Ces déclarations ne sont pas anodines, elles ont un effet sur le comportement des Etats. Il y a fort à parier que les Etats qui ont fixé, pour leur propre état d’urgence, des dates calendaires limitées et renouvelables les renouvelleront soigneusement jusqu’au jour où la pandémie sera officiellement déclarée terminée. Il serait très surprenant qu’ils prennent la lourde responsabilité de le faire avant. Il est par conséquent parfaitement spécieux de considérer que l’état d’urgence hongrois est illimité « contrairement à ce que font les autres Etats ».

« Il n’est pas limité dans sa portée »

Bien sûr que si. L’article 2 de la loi d’habilitation est parfaitement clair sur ce point. Les inquiétudes relatives à la proportionnalité des mesures à prendre ne sont pas fondées non plus. D’abord, parce que les décrets à prendre sont soumis au contrôle des tribunaux et, en dernier ressort, de la Cour constitutionnelle, et ensuite parce que la proportionnalité n’est pas une science exacte. Ce qui paraît proportionné dans un certain contexte paraîtra disproportionné dans un autre, et inversement. Laissons à chaque pays le soin de décider ce qu’il estime être proportionné en son âme et conscience, compte tenu de l’évolution du virus sur son territoire. Il n’y a pas encore de règlement européen dans ce domaine. Il s’agit de sauver des vies humaines, « quoi qu’ilen coûte », et ce « quoi qu’ilen coûte » doit pouvoir s’accommoder, le caséchéant, d’une interprétation extensive de la proportionnalité. Mais évidemment toujours dans le cadre de l’objet de la loi, à savoir la lutte contre la pandémie, pendant la période où elle dure. Sortir de ce cadre est juridiquement impossible et politiquement dépourvu de tout sens.

« Il porte atteinte à la liberté d’opinion et fait peser des menaces sur la presse »

« Nous sommes en guerre ». Cette constatation du président de la République française estpartagée parle premierministre de Hongrie. Entempsde guerre,on veille à ce que nul ne puisse entraver l’effort visant à atteindre les buts de guerre, surtout quand des vies sont en jeu. Contrôler la diffusion des informations est pratique courante en temps de guerre. Et même en-dehors de ce temps, semble-t-il : bien avant l’apparition de la pandémie, la France avait adopté, le 22 décembre 2018, une loi relative à la lutte contre la manipulation de l’information dont la durée n’est pas limitée à un état d’urgence et dont la portée nous semble bien plus large que les dispositions de la loi d’exception hongroise d’aujourd’hui. En ce qui concerne cette dernière :

-     Punir les entraves à la mise en œuvre des mesures de lutte contre la pandémie, avec risque de mort d’homme, ne paraît pas disproportionné ;

-     Pour ce qui concerne les fausses nouvelles, une lecture attentive du texte de loi montre qu’il ne s’agit que de celles qui sont de nature, dans une situation de péril, à provoquer intentionnellement des troubles graves ou des réactions de panique dans la population. Les punir ne semble pas disproportionné non plus. Y voir une manière cachée de criminaliser toute critique de l’action gouvernementale relève de la psychose. La liberté des journalistes reste entière. Il suffit de lire la presse hongroise de ces jours, en plein état d’urgence, pour s’en convaincre.Il estdu reste savoureuxde remarquerque ceux quis’insurgent avecle plusde véhémence contre lesmesuresvisant à luttercontre lesfake news sont les mêmes qui ne cessent d’en répandre sur la Hongrie.

« Il contrevient aux règles de l’Etat de droit communément admises dans les démocraties européennes » :

« Le Parlement est exclu du jeu »

L’Etat de droit suppose que les mesures d’exception soient prises sous le contrôle du Parlement. Les accusations les plus virulentes contre le gouvernement hongrois prétendent que cette condition n’est pas remplie, et que le gouvernement peut désormais gouverner à sa guise en court-circuitant le Parlement. C’est évidemment faux.

L’étatd’urgence sanitaire a été autorisé parle Parlement(article 2.1). C’estle Parlement quiesthabilité à ymettre fin (article 8). Il peutmême le faire avantla fin de la pandémie (article 3.2).

Le Parlement n’est pas « empêché de siéger ». Bien au contraire, sa session se poursuit et il continue de débattre de toutes les lois sans rapport avec l’état d’urgence. Au cours de la dernière semaine, seize lois ont été débattues en procédure normale. La vie parlementaire continue. Pour ses séances, l’Assemblée nationale s’est même transférée dans l’hémicycle de l’ancienne Chambre haute, plus vaste et où la distance de sécurité entre les députés peut mieux être respectée.

Il est par exemple lamentable de lire, dans les colonnes d’Eurotopics, , mais aussi ailleurs, que « le Parlement a décidé, pratiquement de son propre chef, de suspendre ses activités », fausse information ensuite reprise, de bonne foi, parnombre d’observateurs.

Pendant la période d’urgence sanitaire, le contrôle duParlement sur lesmesuresprises par le gouvernement est permanent. Le gouvernement a l’obligation d’informer régulièrement l’Assemblée nationale des décrets pris sur la base de la loi d’habilitation (article 4). En-dehors des sessions, ou si l’Assemblée nationale est empêchée de siéger du fait, par exemple, de la mise en confinement de ses membres, le contrôle est exercé par son président et par les présidents des groupes parlementaires. C’est dans une formation exceptionnelle similaire, réduite à quelques députés et sénateurs, que le Parlement français a adopté il y a quelques semaines la loi instaurant l’état d’urgence sanitaire en France.

Il convient de rappeler également que contrairement au système semi-présidentiel français, la Hongrie est un régime parlementaire pur, où la distinction entre ce qui relève respectivement de la loi et du règlement (articles 34 et 37 de la Constitution française) n’existe pas. Les décrets pris par le gouvernement hongrois ne correspondent donc pas aux ordonnances du droit français (qui doivent être ratifiées par le Parlement en fin de période), ils restent des actes administratifs soumis au contrôle des tribunaux et, en dernier ressort, de la Cour constitutionnelle.

A cet effet, la loi d’habilitation prend soin d’organiser les modalités du contrôle par la Cour constitutionnelle pour tenir compte des éventuelles perturbations de fonctionnement susceptibles d’être provoquées par la pandémie (article 5).

« Les élections sont interdites »

C’est également faux. Ne sont suspendues pendant la période d’état d’urgence que les élections partielles et les référendums (article 6). Si de telles élections avaient dû se tenir pendant cette période, leur fixation est reportée aux quinze jours suivant la fin de l’état d’urgence. Tout Français comprendra les raisons sous-jacentes à cette mesure, à la lumière de l’épisode malheureux des élections municipales du 15 mars dernier.

Les élections législatives de 2022 ne peuvent pas être touchées par la mesure, étant donné que la proclamation de l’état d’urgence sanitaire est basé sur la Constitution hongroise, et que c’est cette même Constitution qui fixe l’ordonnancement des élections législatives.

« L’intervention du Parlement est une mascarade, puisqu’il est inféodé au gouvernement »

Ce raisonnement difficilement défendable tend à faire croire que le gouvernement hongrois « s’octroie les pleins pouvoirs à lui-même » puisque le Parlement « est à ses ordres ». Un élève de première année de droit public serait recalé s’il défendait une telle thèse.

En premier lieu, une des conditions de la gouvernance d’un Etat démocratique est la confiance accordée au gouvernement par le Parlement, c’est-à-dire la concordance de vues entre les pouvoirs législatif et exécutif. L’exécutif n’existe que par la confiance du législatif – plus précisément de la majorité qui s’y dégage –, et le législatif est soumis à l’existence de l’exécutif pour l’exécution des lois votées, par définition par la majorité. Certains nous disent que la démocratie n’est « pas seulement » une majorité. Oui, mais elle est aussi une majorité. La France, en instaurant le quinquennat présidentiel et en faisant coïncider les élections présidentielle et législatives, a même accentué la nécessité de cette harmonie entre exécutif et législatif, afin d’éviter les problèmes de « cohabitation » propres au système français, où le président de la République, élu au suffrage universel au même titre que les députés, mais non responsable devant eux, dispose de pouvoirs exorbitants dont ne dispose aucun chef du pouvoir exécutif dans aucun pays européen. Le premier ministre de Hongrie, M. Viktor Orbán, a fort justement pu noter que le président de la République française dispose, en temps « normal », de pouvoirséquivalents, sinon supérieurs à ceux dont lui, premierministre de Hongrie, ne dispose qu’en temps « d’urgence ».

En second lieu, il résulte de ce qui précède que même si la majorité parlementaire est acquise au gouvernement (et elle doit l’être, répétons-le, pour qu’il soit possible de gouverner), le Parlement reste un pouvoir distinct de l’exécutif et donc du gouvernement. Affirmer, comme le font certains, qu’en Hongrie le « Parlement ou le gouvernement, c’est tout comme » n’a aucun sens, ou alors il faut l’appliquer à tous les pays. Bien sûr, la majorité a le dernier mot dans l’adoption des lois. Bien sûr, l’opposition a pour sort d’être mise en minorité, à moins de considérer que la démocratie la plus parfaite est celle où c’est l’opposition qui gouverne. Mais les débats ont lieu, en Hongrie comme ailleurs, et ils y sont même vifs. Il suffit de lire les comptes rendus des séances de l’Assemblée nationale pour s’en convaincre.

Le contrôle de l’état d’urgence par le Parlement hongrois doit donc être pris avec le même sérieux que dans tout autre pays. Les critiques les plus acharnés du gouvernement hongrois le reconnaissent d’ailleurs implicitement, puisque leur principal reproche consiste à se scandaliser de « l’absence de contrôle par le Parlement ». Si le Parlement est quantité négligeable, pourquoi se scandaliser qu’il soit « écarté » ? Et puis, si le Parlement hongrois était tellement « aux ordres » du gouvernement, quel besoin avait V. Orbán de faire voter un état d’urgence ?